垃圾焚化廠未解習題 代燒爭議如何解？
一輛輛垃圾車駛進掩埋場，廢棄物傾倒而出，堆積如山的垃圾散發惡臭......。
雲林縣環保局曾對外表示，該縣約有七成垃圾需委外處理。而民國105年雲林將垃圾送往台北代燒，需支付6384萬元，光北送垃圾的運費就達1627萬元。
倒垃圾已成為人們的日常，但垃圾清運並不容易，無焚化廠的縣市政府，常需為垃圾該運往何處代燒而苦惱。 圖／蔡淳宇攝
事實上，不只雲林縣面臨處理垃圾的危機，台灣共有八個縣市因未設有焚化廠或焚化廠未啟用，而由其他縣市代燒垃圾。然近年台灣的垃圾量增加，產生垃圾燒不完的現象，代燒垃圾縣市的居民亦不滿協助其他縣市焚燒垃圾，焚化廠分配不均造成的問題越發明顯。
垃圾囤積原因複雜 焚化廠難根本解決問題
現今台灣共設有26座垃圾焚化廠，其中，雲林縣與台東縣的焚化廠雖已完工，卻因當時環評疏失、經濟效益不彰或議會預算無法通過等因素，並未啟用。各縣市設立的焚化廠數量不一，如高雄市共有四座焚化廠，台北市和新北市各設三座焚化廠，南投縣、花蓮縣則無焚化廠。
台灣22個縣市當中，共有24座垃圾焚化廠正運轉中，然並非每個縣市都設有焚化廠可以處理垃圾。圖為新北八里垃圾焚化廠照片。 圖／林坤樟提供
全台焚化廠分佈概況
連江縣
金門縣
垃圾燒不完涵蓋很多因素，包含隨經濟發展，人口數成長造成垃圾量變多。此外，商業活動逐漸熱絡，使事業廢棄物隨之增加，也加重焚化爐的負擔。
環境保護署環境督察總隊技正林坤樟說：「目前焚化廠處理的20％為事業廢棄物，排擠到一般家戶垃圾。」環球科技大學觀光與生態旅遊系副教授陳泰安補充，許多焚化廠原設計作為處理民生垃圾，但因事業廢棄物（註）的處理費比一般廢棄物高，導致部分焚化廠選擇焚燒事業廢棄物，以獲得較高利潤。然而事業廢棄物的來源及內容較一般廢棄物複雜，所以陳泰安認為，焚化廠不應用來燒事業廢棄物。
註：事業廢棄物，指事業活動產生非屬其員工生活產生之廢棄物。
此外，林坤樟亦提到，現今焚化廠已逐漸老化，24座焚化廠中約有20座廠齡超過15年，維修頻率提高，須停運進行歲修，因此能焚燒的垃圾量減少。台灣環境保護聯盟執行委員劉烱錫補充說明，台灣垃圾分類不夠完善，將廚餘等不適合焚燒的廢棄物一併放入焚化廠，造成焚化爐易故障，且燃燒效率差，進而導致垃圾燒不完。
隨焚化廠廠齡逐年上升，停爐保養的頻率也會增加，圖為焚化廠內的人員正在維修器材。圖／林坤樟提供
再者，林坤樟提到，縣市代燒垃圾的情況，由地方議會監督，「不是你想來就來，都是要經過協調、合作機制，要有前置的溝通、縣市首長跟議會的同意。」他說。外縣市代燒垃圾量下降，無焚化廠的縣市沒有其他解決辦法，因而造成垃圾堆積。
底渣空汙引民怨 設立焚化廠存疑慮
針對是否該新建垃圾焚化廠以處理全台逐年增加的垃圾，引發民間各種支持與反對聲浪。劉烱錫持反對意見，他表示若民眾努力推動零廢棄，便能將垃圾減量到剩下20％。「利用垃圾大戰問題，說要興建焚化爐，這就很弔詭啊！」他也擔憂若焚燒垃圾，燒完產生的底渣和飛灰為有毒廢棄物，難以處置。
「焚化無法真正解決垃圾問題，因垃圾焚化後會有些殘餘物無法被燒掉，就會在爐底被排出，稱為『底渣』。」看守台灣協會秘書長謝和霖說。「底渣」雖被認定為事業廢棄物，目前允許作為鋪路用，當作道路基底層或作為工程基地的填土材料，但謝和霖也補充說明，台灣一年產生的底渣量約一百萬噸，公共工程難以吸納如此大量的底渣。
另一方面，空汙問題也是民眾對焚化廠的顧慮之一。焚化廠煙囪上裝有「固定汙染源連續監測設施」（Continuous Emission Monitoring Systems, CEMS），可即時監測排放氣體中的氮氧化物、硫氧化物、氯化氫等物質。相較前述物質，戴奧辛對人體健康危害程度更大，恐導致當地居民罹患癌症比率上升。然謝和霖提及，CEMS無法檢測廢氣含多少濃度的戴奧辛，因此需經人工採樣後送至實驗室，且需花費一兩星期才能得知結果，多數焚化廠一年只採樣一至兩次，短期數據無法真實呈現一年中每日的排放量。
各縣市應互助合作 共同處理全台垃圾
台灣資源再生協會理事長黃孝信則表示，民眾若能自發性減少產生垃圾是最好的方式。然黃孝信也認為，不管怎麼減少，仍會產生廢棄物，所以需相關處理設施，「大家都會產生垃圾，但大家都不要焚化爐，這是個很怪的想法。」
此外，黃孝信認為設立焚化廠有其必要性，且應設立於人口較多的縣市，其他縣市則與有焚化廠的縣市共同處理垃圾問題。但此說法也易引發設有焚化廠的縣市居民不滿，他闡述，民眾的自我中心思想使建置焚化廠一事難推動。他強調各縣市應相互合作，才能創造雙贏局面。
而針對焚化廠造成的空污問題，黃孝信表示該議題被過度解讀，焚化廠或多或少致空汙。但現今管制嚴格，對於戴奧辛的管制達奈克等級，相較都市汽機車排放的廢氣，焚化廠的空氣汙染微乎其微，他說：「環保有它的重要性，但焚化垃圾也有它的必要。」因此，降低人口高度集中的都市空汙方為當務之急，政府應設法管制市中心大量的汽機車與工廠空汙。
垃圾代燒成本高 縣市政府需額外支出費用
台灣部分縣市未設有焚化廠或焚化廠未啟用，而需仰賴其他縣市協助處理垃圾，衍生垃圾外運代燒的相關成本，除代燒處理費之外，還需支付相關運費。
台東縣環境保護局提到，該縣焚化廠目前尚未啟用，每年維護費用約一千萬元，而垃圾需轉運至鄰近縣市代燒處理，轉運所衍生之相關成本每噸垃圾約5127元。花蓮縣環境保護局廢棄物管理科約用人員范綱庭則說明，花蓮縣垃圾採就地掩埋方式，或轉往宜蘭縣代燒，以108年度來說，一般廢棄物處理費每季約2000萬元。
一般來說，擁有焚化爐的縣市會優先處理自身縣市的垃圾，若有餘量才協助其他縣市。而目前縣市間的合作模式由各地方政府自行協調，通常縣市之間會訂定互惠原則，比如台東縣與外縣市建立「以量易量互惠機制」，即代處理1公噸家戶垃圾，台東縣會協助回運1.67公噸焚化底渣。至於底渣部分，則可應用於公共工程。
此外，隨著焚化廠廠齡逐年上升，各廠的維修保養程序愈加頻繁，甚至需長時間暫停營運實行歲修。為避免多座焚化廠同時停爐，造成垃圾堆積無法處理，一些縣市更成立「歲修聯盟」，林坤樟說：「目前雙北、桃竹苗都有這樣的機制，以錯開各廠歲修時間、互相協助處理垃圾。」
除互惠機制外，環境保護署雖於107年發布《現有大型焚化廠統一調度辦法》，明訂各縣市政府若處理廢棄物遭遇困難，且未來三個月內仍無法清理完畢時，可向中央主管機關申請調度。然而，此調度辦法行使非屬常態，只有在天災導致短期內一般廢棄物遽增、或因非人為因素，造成現有垃圾處理設施無法運作等特殊情況，地方政府才能向中央提出申請。林坤樟補充，地方政府申請調度，必須符合該縣市無其他垃圾處理設施的前提，他舉例，若該縣市有掩埋場，就必須優先使用掩埋場處理垃圾，環保署非必要並不會介入。
政策與時俱進 廢棄物減量為根本解方
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時至今日，垃圾處理政策已由掩埋、焚化，演變為較具彈性的多元垃圾處理方式。林坤樟解釋，「多元化垃圾處理計畫」並非要求「一縣市一焚化爐」，而是希望以焚化廠、掩埋場或縣市互惠機制等方式，使各地皆能自主處理垃圾。針對目前沒有垃圾焚化廠的縣市，他補充，每個縣市可因地制宜，發展自身合適的垃圾處理方式，如花蓮縣的垃圾處理與水泥產業結合，將焚燒後留下的底渣變成水泥窯的原料。
然而，欲解決垃圾焚化的各種問題，根本方式仍為垃圾減量。提及台北市「垃圾費隨袋徵收」，黃孝信認為，透過收費讓民眾盡量減少垃圾是其中一種方法，而政府宣導、家庭或學校教育更有助於建立垃圾減量的概念。
民眾圖一時方便，未做好垃圾分類，使焚化爐因燃燒不適合的廢棄物而易損壞。 圖／劉書妤攝
不僅是垃圾減量的觀念，謝和霖還強調分類回收物及廚餘的重要性。他表示，大眾若在生活中能落實資源分類，需送到焚化廠處理的廢棄物其實不多，例如垃圾中約有三到四成是廚餘，若能讓廚餘回歸土地、變成肥料，就不會成為對環境有害的底渣。謝和霖提到，回收是複雜的工作，但比送到焚化廠好很多。他說：「垃圾危機，不能只靠蓋焚化爐來解決，應普設廚餘處理設施，並做好垃圾分類與減量。」